O orçamento da insensatez

“Os dois pilares do governo democrático são a primazia da lei e do orçamento.”
Ludwig von Mises

Nestes tempos insólitos, nada mais parece ser capaz de nos surpreender. Somos diariamente abastecidos com relatos de decisões estapafúrdias, atitudes disparatadas e condutas bizarras, de intensidade e estranheza inaceitáveis, em um ambiente de incerteza e insegurança jurídica sem precedentes. A tarefa desgastante de buscar alguma racionalidade nesses fatos só nos fornece uma resposta, que é a carência absoluta de limites éticos e legais consagrados pela tradição e indispensáveis para conformar as ações humanas em busca de poder às requeridas por uma sociedade livre e virtuosa.

Um dos exemplos mais recentes do manicômio em que se transformou a política no Brasil é a polêmica entre o Legislativo e o Executivo provocada pelo Orçamento da União para 2021 que o Congresso aprovou no final de março. Trata-se de uma obra indecorosa, peça inacreditável de cinismo, em que os representantes do “povo” — ou seja, dos pagadores dos impostos que os sustentam — arreganham seus pontudos dentes não apenas sobre o Executivo, mas para qualquer ser, ou coisa, que ouse atrapalhar seus intentos de se locupletarem com o poder. Não importam as mortes, o pânico, a clausura e os problemas econômicos associados à pandemia, nem o momento gravíssimo que o país e o mundo atravessam, porque o que realmente os motiva são intentos individuais e corporativos.

A obra dos ilustres congressistas vem sendo chamada de peça de ficção — como a própria Secretaria do Tesouro Nacional já classificou. O orçamento aprovado no Parlamento é um retrocesso na incruenta e extremamente difícil batalha do controle das contas públicas, a tal ponto que, antes mesmo da sanção presidencial, a discussão já bateu às portas do Tribunal de Contas da União. É algo pouco comum, porque, em geral, o órgão só analisa orçamentos depois de publicados no Diário Oficial.

Enfeixam a polêmica dois elementos bem definidos e que tornam mais penoso do que o razoável o trabalho de formular e executar o Orçamento da União. O primeiro é o injustificável nível de despesas obrigatórias ou não discricionárias que engessam permanentemente o Executivo, que hoje atingem impressionantes 95% de todo o orçamento federal. São gastos que o governo não pode suprimir, nem contingenciar ou mesmo adiar, tais como folha salarial, Previdência, transferências para Estados e municípios e despesas com a dívida pública. E o segundo, vigente desde 2016, é a regra do teto de gastos, que impede o crescimento acima da inflação das despesas totais dos três Poderes da República. A norma impõe aos formuladores do orçamento o requisito salutar de que qualquer aumento nas despesas obrigatórias deve ser compensado por cortes correspondentes nas despesas discricionárias.

O núcleo da polêmica está na estimativa de despesas obrigatórias, uma vez que o Parlamento decidiu desviar parte desses gastos, remanejando-a para o custeio de emendas parlamentares. Mais precisamente, a peça aprovada no Congresso transferiu R$ 26,45 bilhões das despesas obrigatórias para as emendas, “sem nenhuma justificativa técnica robusta”, como afirmou o secretário do Tesouro. Desse montante, R$ 23,5 bilhões originalmente estavam vinculados a despesas com benefícios previdenciários, abonos salariais e seguro-desemprego.

Prevalece, entre economistas e outros observadores isentos do teatro brasiliense, a percepção de que a preocupação principal dos parlamentares foi defender — com o garbo e a valentia dos soldados de Leônidas, mas com as armas e a astúcia do Chapolin Colorado — as suas emendas, que são o seu meio de amealhar recursos subtraídos dos pagadores de impostos para projetos em suas bases estaduais e municipais. O problema é que, ao se empenharem nessa batalha, lançaram mão de expedientes extremamente criativos, facilmente identificáveis como ad hoc e sem a desejável anuência do Ministério da Economia. Há unanimidade quanto ao irrealismo da estrovenga contábil produzida, o que significa que, para tornar exequível a regra fiscal, a equipe econômica do governo será forçada, rapidamente, a executar bloqueios substanciais indesejados de despesas.

Os congressistas não aprovaram um orçamento, mas um hino ao inexequível

O Congresso, de olho nas eleições de 2022, prodigamente cortou R$ 26,45 bilhões em gastos da União para inflar as emendas previstas para 2021, aumentando-as para a inacreditável soma de R$ 46 bilhões. Para exemplificar, R$ 10,2 bilhões foram remanejados para obras do Ministério do Desenvolvimento Regional nos Estados e R$ 8,6 bilhões para ações de saúde pública, despesas de interesse dos futuros candidatos a deputado, senador, governador e presidente da República, em que se incluem, diga-se, algumas figuras do próprio governo.

Note-se que antes da aprovação do orçamento o Ministério da Economia já havia alertado para o fato de que, para impedir o estouro do teto de gastos, teria de bloquear cerca de R$ 17,5 bilhões em despesas não obrigatórias. A ser consumada a aleivosia proposta, o gasto ficará acima do teto em um valor, para efeito de comparação, equivalente ao da totalidade dos recursos para pagar o auxílio emergencial, aprovado por emenda constitucional.

Ao parirem a assombração orçamentária, os lídimos representantes do povo mandaram a responsabilidade fiscal às favas, elaborando um orçamento fake, abastecido por um arsenal de triste lembrança: contabilidade “criativa”, pedalada fiscal, transferência de despesas para a iniciativa privada e outros ardis e maquiagens para burlar o teto de gastos, liberando irresponsavelmente recursos acima dos amparados pela lei e pelas finanças do país, com o único objetivo de satisfazer desejos políticos e interesses corporativos. O estratagema usado foi voltar aos tempos de criança, sentar no chão e brincar de fazer de conta, despejando ao vento o argumento infantil de que várias despesas obrigatórias estavam superestimadas e, portanto, poderiam ser cortadas e — voilà! — redirecionadas para as emendas.

Eis alguns dos artifícios a que recorreram nossos parlamentares: (a) redução de R$ 13,5 bilhões na previsão para os gastos previdenciários (que, como vimos, são obrigatórios); (b) corte de R$ 7,4 bilhões na previsão de gastos com o abono salarial, ardil que soa como pedalada, já que transfere para o ano seguinte a realização das despesas; (c) diminuição de R$ 2,6 bilhões na estimativa de gastos com o seguro-desemprego (que, como também sabemos, não são discricionários); é um corte extremamente ilógico e imprudente, em face da esperada necessidade de aumento dessas despesas em consequência dos efeitos das políticas de isolamento do tipo “Fique em casa” defendidas por alguns governadores, muitos prefeitos e por não poucos parlamentares; (d) redução de R$ 1,35 bilhão na previsão de pagamentos de subsídios agrícolas; (e) mudança na forma de pagamento do auxílio-doença (também uma despesa obrigatória), a ser aprovada legalmente, para que as empresas passem a pagar esses valores com recursos próprios, sendo depois reembolsadas com abatimento em tributos devidos, artifício que reduziria em R$ 4 bilhões a projeção de gastos.

No último dia de março, o relator do Orçamento enviou ofício ao presidente Bolsonaro informando-o de que o Congresso decidiu “cancelar” R$ 10 bilhões previstos para emendas parlamentares no texto original. Porém, mesmo reconhecendo que o corte é significativo, a aparente demonstração de boa vontade está longe de ser suficiente para resolver a impossibilidade de cumprimento do orçamento proposto. No ofício, o senador responsabilizou o governo e disse que esses cancelamentos foram pedidos pelo próprio Executivo e se aplicam às áreas de infraestrutura, desenvolvimento regional, cidadania, justiça, agricultura, turismo e ciência e tecnologia.

Cabe lembrar, Parlamento à parte, que qualquer governo tem duas “equipes”, a política e a econômica. Espera-se que ambas atuem de modo cooperativo. No entanto, dado o cenário que se apresenta, é natural a impressão de que hoje estejam em curso alguns conflitos entre os dois grupos. A equipe econômica, tecnicamente embasada, colocou-se desde o início contra a proposta de orçamento e sugeriu que o presidente deveria, mediante vetos, reduzir o volume de emendas e, posteriormente, enviar ao Congresso um novo projeto de lei alterando a peça anterior e restabelecendo as despesas obrigatórias que foram cortadas. Além disso, propôs que as emendas remanescentes — ou seja, as que resistirem ao bom senso e à aritmética e permanecerem — sejam compensadas por cortes equivalentes em outras despesas discricionárias, que, aliás, estão no nível mais baixo da série histórica do Tesouro. Como se vê, trata-se de uma horta inteira de pepinos.

A verdade é que os congressistas não aprovaram um orçamento, mas um hino ao inexequível, um tributo à insensatez, um laudatório de desrespeito à legislação, visto que não cabe ao Congresso deliberar sobre o que é atribuição exclusiva do Executivo. Trata-se, em suma, de um monstro que vai paralisar o governo. E Deus queira que não tenha sido exatamente com essa intenção.

Mises, em seu livro Bureaucracy, de 1944, ao enfatizar a primazia da lei e do orçamento, estava alertando contra desvios da gestão democrática — exatamente os desvios que, quase oito décadas depois, estão acontecendo no Brasil: insegurança jurídica e licenciosidade orçamentária. Os cidadãos, que sustentam o Estado e seus tentáculos, já tão escravizados por medidas ditatoriais que governadores e prefeitos vêm adotando em nome da “saúde”, possivelmente serão convocados a exercer com mais esforço “patriótico” a sua função de “contribuintes”, pagando mais impostos para alimentar os animais de hábitos orçamentívoros.

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Ubiratan Jorge Iorio é economista, professor e escritor. @ubiratanjorge.iorio